天津港“8·12”爆炸事故造成了重大人員傷亡、經(jīng)濟損失和社會(huì )影響，再次將我國城市發(fā)展所面臨的“化工圍城”困境推上風(fēng)口浪尖。據工信部領(lǐng)導透露，天津爆炸事故發(fā)生後，各省紛紛上報搬遷改造項目計劃，全國約有一千多個(gè)化工企業(yè)需要搬遷改造。實(shí)際上，近年來(lái)我國部分化工園區由于基礎設施老化、環(huán)境污染嚴重、安全隱患突出等諸多問(wèn)題，面臨被迫搬遷改造的局面。如何搬遷，怎樣改造？如何避免危險和污染大遷移？未來(lái)新建化工園區要避免重蹈覆轍，值得深思。
一、我國化工園區安全問(wèn)題突出
隨著(zhù)城市的發(fā)展，人口增多、城市規模擴大，改革開(kāi)放後建設的以石化、化工等高危行業(yè)為主産業(yè)的化工園區，正在成為城市安全的危險源頭。
（一）化工廠(chǎng)與居民區混雜布局
隨著(zhù)我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市不斷向周邊蔓延，不少八、九十年代原本處在城市邊緣的工業(yè)區已逐漸被城市包圍。目前，我國不少化工廠(chǎng)與居民區混雜在一起，被稱(chēng)為“化工炸彈”。南京金陵石化距最近居民區約200米；青島麗東化工與最近居民區約600米；甯波鎮海煉化，兩萬(wàn)多人口的生活區就在二三百米外……據《中國化工、石化項目環(huán)境風(fēng)險大排查》的結果顯示，總投資約1萬(wàn)億元的7555個(gè)化工、石化建設項目中，81%布設在江河水域、人口密集區等環(huán)境敏感區域，45%為重大風(fēng)險源。
（二）地下管線(xiàn)隱患猶如“地雷”
化工園區的布局不僅僅指地面工業(yè)生産要素、生産活動(dòng)以及生産組織的空間配置，還包括地下基礎設施的建設。然而我國化工布局“重地上輕地下”已成頑疾。近些年，全國僅媒體報道的地下管線(xiàn)事件，平均每天就有5.6起，輕者造成停水、停氣、斷電以及通訊中斷，重者引起危險氣體洩露、燃氣爆炸等傷亡事故。此外，80%的燃氣管道被占壓，管線(xiàn)超負荷運行，缺乏維護和監管，工業(yè)廢棄管道沒(méi)有進(jìn)行有效的安全處置等問(wèn)題突顯，地下管線(xiàn)正成為潛伏在化工園區地下的“地雷”，存在嚴重的安全隱患。例如，早在2013年“11·22”青島事故，就是一輸油管道發(fā)生原油洩漏，管線(xiàn)漏油進(jìn)入地下市政管網(wǎng)，并最終引起爆燃。
二、我國化工園區陷入困境原因分析
合理的化工園區布局應“以人為本”，以“功能性分工分區隔離”為建設原則，避免“生活生産混居”等有安全隱患的現象存在。然而，我國不少園區由于城市規劃的疏漏、執政理念的偏頗等，使得不合理的化工布局形成了“通向危險的第一道門(mén)”。
（一）重化工業(yè)布局混亂，折射“GDP”崇拜
近10年來(lái)，重化工業(yè)已成為各地拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的重要手段。地方政府出于財政收入考慮、政績(jì)考核，願意發(fā)展産值大、稅收高的重化工業(yè)，特別是在廣西、廣東、江蘇、遼甯等沿海省份尤為突出。如在東部沿海地區啟動(dòng)上馬一個(gè)年産鋼千萬(wàn)噸的項目，建成投産後將年新增工業(yè)産值520億元。更為重要的是，將産生1.5至5倍的巨大拉動(dòng)效應，帶動(dòng)與之相關(guān)的基礎設施建設、上下遊産業(yè)和生産性服務(wù)業(yè)等近200種相關(guān)産業(yè)的發(fā)展。因此，在“GDP”崇拜的影響下，有些地方政府明知道沒(méi)有合適的土地去建設重化工業(yè)，但仍不顧對當地環(huán)境、居民安全造成的負面影響，執意上馬項目。如在大連，僅石化工業(yè)園區就有雙島灣石化工業(yè)區、大孤山半島石化區、松木島化工園區、長(cháng)興島精細化工區等。
（二）規劃內容隨意改動(dòng)，易受利益集團左右
城市規劃作為未來(lái)一個(gè)時(shí)期指導化工園區健康發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)，決定著(zhù)園區的建設規模。然而，我國城市規劃內容經(jīng)常改動(dòng)，表現出很大的隨意性。如廈門(mén)PX（對二甲苯）化工項目所在的海滄區，早在1989年就規劃為臺商投資區的石化專(zhuān)區，并已經(jīng)入駐了滌綸化纖、熱電廠(chǎng)等重污染企業(yè)。但在《廈門(mén)市城市總體規劃（2004-2020）》中，海滄南部又被定位為“城市次中心”，具有綜合性分區配套服務(wù)中心職能。城市化的觸角開(kāi)始伸向原本不應住人的化工區，城市規劃內容隨意改變的現象亦出現于上海、南京、安慶等地。究其原因，這與規劃跟隨主政官員的赴任調離而變動(dòng)、各利益相關(guān)集團的博弈不無(wú)關(guān)系。最終，規劃內容易受市場(chǎng)力量左右，該讓步時(shí)就讓步，極具“彈性”，喪失了其所應有的權威性和嚴肅性。
（三）制度執行力度不夠，多個(gè)環(huán)節形同虛設
在石化、冶金、煤礦等高危行業(yè)為主産業(yè)的工業(yè)區內，重大項目的規劃、立項、審批、建設、驗收、投産等每個(gè)環(huán)節，都應該有規範的程序并嚴格執行。而目前的問(wèn)題：一是規劃環(huán)評多為“馬後炮”。對有潛在環(huán)境風(fēng)險項目，規劃環(huán)評能為園區安全和可持續發(fā)展把關(guān)，應該是先進(jìn)行環(huán)評，再上項目。2011年飽受爭議的大連福佳大化PX項目就是在投産之後才進(jìn)行環(huán)評。二是後期投入不足。雖然國外新建的石化企業(yè)多是緊鄰生活區，但由于其用于環(huán)保及後期治理的投資占到總投資的2/3，因此PX項目對環(huán)境的負效應降到了最低，對居民的影響也很小，而我國2012年甯波鎮海PX項目，即使執行最嚴格的排放標準，環(huán)保投入也僅占投資總額的6.4%。三是監管力度不夠。當前，我國化工項目是由海洋局、環(huán)保局等多個(gè)部門(mén)審批、立項和監管。九龍治水，其結果就是無(wú)人治水，無(wú)人負責。
（四）法律法規保障缺失，官員問(wèn)責“不給力”
沒(méi)有及時(shí)頒布相關(guān)的法律法規、規範標準，無(wú)法保證化工園區的科學(xué)規劃。一是法律制定較為滯後。我國現行的《城鄉規劃法》是2007年修改完成，其中對建設項目選址規則涉及較少。而日本早在1959年就制定了《工廠(chǎng)布局法》，明確要求對于工廠(chǎng)的選址等要進(jìn)行嚴格限制，必須首先保護環(huán)境和周邊居民的安全。同時(shí)，日本對地下管線(xiàn)的管理也相當嚴格，如丙烯等化學(xué)氣體，從管理到運輸涉及到七項法律法規。二是缺少公衆的知情權和參與權?；@區的規劃理念和功能布局，都與周?chē)用竦陌踩徒】敌萜菹嚓P(guān)。然而，公衆卻對園區的規劃建設缺乏基本的話(huà)語(yǔ)權，即便是參與到其中，也是有名無(wú)實(shí)，多是接受下隨機采訪(fǎng)，或填寫(xiě)幾張調查問(wèn)卷，結果嚴重缺乏信度和效度。三是缺乏嚴格的追責機制。對一些重大的可能不符合環(huán)評或者國家安全要求的化工項目，在成為既定事實(shí)後，相關(guān)部門(mén)隻是做出罰款的決定，對于責任的認定也比較模糊，導緻這種“低成本違規”愈演愈烈，企業(yè)有恃無(wú)恐，政府公信力下降。
三、未來(lái)新化工園區規劃建設的對策建議
建設好未來(lái)的新化工園區，必須堅持“規劃先行”，進(jìn)行合理的布局，才能避免重蹈老化工區搬遷改造的覆轍。
（一）合理布局，告別“唯GDP”論
當前，《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導幹部政績(jì)考核工作的通知》已經(jīng)頒布，其核心是淡化GDP主義，向綠色GDP轉變。在這一新的指揮棒下，工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展將更加考慮環(huán)境的容忍度和人民生命財産的安全。第一，從國家層面，加強宏觀(guān)引導，優(yōu)化化工園區布局。特別是用“全國一盤(pán)棋”的意識強化沿海重化工業(yè)布局的全域思維，增強當前沿海各省市重化工業(yè)發(fā)展的協(xié)調性和合理性。避免出現各地盲目跟風(fēng)、跑馬圈地、分布過(guò)多過(guò)散、無(wú)序發(fā)展等現象。第二，從區域層面，合理選擇園區的主導産業(yè)、塑造特色工業(yè)園區。各地區可結合自身的區位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、産業(yè)優(yōu)勢和科技優(yōu)勢，找準突破口，合理發(fā)展知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長(cháng)潛力大的新興産業(yè)。
（二）科學(xué)規劃，保持延續發(fā)展
一是實(shí)現園區科學(xué)選址。嚴格執行國家安全防護距離的標準，危險化學(xué)品運輸路線(xiàn)盡量避開(kāi)人口密集區和水源保護區等敏感區域，減少安全環(huán)保隱患；園區選址應與城市未來(lái)發(fā)展空間相結合，避免出現本來(lái)建在偏遠地段的化工園區，幾年後又被城市擴容進(jìn)去的現象等。二是以園區化的思路進(jìn)行高危企業(yè)布局?？山梃b日本重化工業(yè)主要集中在以大阪、神戶(hù)為中心的關(guān)西地區和以東京為中心的東部地區的發(fā)展模式，我國的高危企業(yè)也要走園區化、集聚式發(fā)展之路，園區內企業(yè)共享污水治理等環(huán)保配套設施和其他公共設施，園區對入園企業(yè)及時(shí)進(jìn)行監督和管控。三是保持園區規劃的延續性。近年來(lái)，城市發(fā)展出現一系列“大拆大建”事件，說(shuō)明城市發(fā)展思路在調整，而園區規劃中涉及的位置、功能和區域範圍等內容，極易因城市發(fā)展戰略和城市定位的改變而變化，堅持園區規劃的嚴肅性和一貫性顯得尤為困難。
（三）嚴格執行，加強監督力度
首先，嚴格執行環(huán)評制度。地方政府在招商引資時(shí)要對環(huán)境污染較為嚴重、安全隱患突出的項目嚴格把關(guān)，做好環(huán)境影響和風(fēng)險評估，并將信息及時(shí)社會(huì )公布，加強政府決策的透明度。其次，加大環(huán)保、安全等後期投入?；@區的防控甯“過(guò)”勿“缺”，如韓國企業(yè)制定了高于政府規定6倍的安全管理標準，對有害氣體采取強化10倍的處理方式等。再次，建立多部門(mén)協(xié)調機制。嚴格項目審批、設計審核、安全審查及竣工驗收等關(guān)鍵環(huán)節，加強各部門(mén)間檢查監督機制，堵塞化工園區安全管理中可能存在的漏洞。
（四）加強立法，明確政府權責
化工園區的安全規劃，需要法律法規的強力約束和推動(dòng)。一是及時(shí)頒布相關(guān)的法規?？山梃b日本的經(jīng)驗，通過(guò)立法規範工廠(chǎng)選址等。二是明確公衆的知情權和參與權。完善涉及公衆利益的大型石化項目的決策程序、聽(tīng)證制度和仲裁制度，并嚴格監督執行。三是建立健全嚴格的追責機制。明確規定行政機關(guān)及項目建設相關(guān)人員的責任劃分、責任追究種類(lèi)、責任追究處理等。隻有這樣，才能杜絕悲劇的一再重演。